关于《惠州市野外用火管理条例》的说明

一、制定条例的必要性

制定《条例》是进一步践行习近平生态文明思想、贯彻落实省委深入推进绿美广东生态建设部署要求的具体举措。相关实验表明，秸秆焚烧期与非焚烧期相比，细粒子的平均浓度会增长4至7倍。不当野外用火所引发的森林火灾和大范围无序焚烧秸秆是导致环境空气中的PM10、PM2.5浓度升高的一个重要原因。因此通过立法规范野外用火行为，可减少对空气质量的不良影响。

制定《条例》是我市预防森林火灾、促进经济社会可持续发展的迫切需要。我市是广东省内首个获得“国家森林城市”称号的地级市，森林资源丰富，全市林业用地面积1032.17万亩，森林覆盖率61.71%，森林蓄积量3830.07万立方米，森林防火任务非常艰巨繁重。据了解，近年来我市年均处置森林火情火灾100多宗，99%的起火原因与群众不当野外用火行为有关。因此，需要尽快推动野外用火管理条例的出台，进一步规范群众不当野外用火行为。

制定《条例》是规范野外用火行为、弥补上位法空白的现实需要。目前，上位法对野外用火管理只是作出比较原则性的规定，操作层面不够具体化。关于乡村、城市建成区的野外用火管理，目前在立法层面来说还是空白。此外，我市野外用火管理存在措施落实不够到位、部门权责不明晰、管理力度不够大等问题，需要通过地方立法加以解决。

二、制定条例的依据

主要依据是《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国消防法》、《森林防火条例》。

三、条例的主要内容

条例结合惠州实际，坚持以问题为导向，力求精准立法、重点突出。条例不分章节，共16条，主要内容如下：前7条明确立法目的、适用范围、分区管理和区域范围、部门职责、乡镇（街道）村（居）民委员会职责、宣传教育、投诉举报制度等。第8条至第10条规定了森林防火区、城市建成区、森林防火区和城市建成区以外区域的禁止行为。第11条规定森林防火区和城市建成区以外区域的特殊用火和用火要求。第12条规定秸秆综合利用。第13条至第15条规定三个区域禁止行为法律责任。第16条为附则，确定条例的施行日期。

主要制度设计如下：

一是明确分区管理制度。条例将我市行政区域划分为森林防火区、城市建成区及其他区域，分区目的是为了解决不同区域的主要矛盾。

二是明确三个区域的禁止行为和法律责任。三个区域的禁止行为侧重点不同：森林防火区有明确且严格的上位法规定，条例规定城市建成区主要解决焚烧沥青、垃圾等问题，城市建成区和森林防火区以外区域主要解决秸秆焚烧等问题。

三是明确森林防火区和城市建成区以外区域特殊用火的规定。条例规定森林防火区和城市建成区以外区域，原则上是不允许焚烧秸秆、田基草、果园草等，但同时条例参照上位法有关规定，结合惠州实际情况，规定确因农业生产需要焚烧秸秆、田基草、果园草等野外用火的，应当“按照乡镇人民政府、街道办事处制定的相关措施和指引，分时段、分区域组织实施”。

四、其他需要说明的问题

一是坚持“小切口”，确保条例“真管用”。选题切入点小，条例选择“野外”的用火安全作为切入点，采取列举式对“野外”进行界定，突出解决一些区域的重点问题；条例篇幅短，全文共16条，不求大而全，什么问题突出就解决什么问题，“需要几条就定几条”。

二是积极回应人民关切，确保条例“接地气”。条例的立法过程注重听取和吸纳老百姓的意见建议，条例一审后就森林防火区和城市建成区以外区域“禁止焚烧秸秆”这一规定先后两次前往基层立法联系点征求意见，老百姓对于焚烧秸秆不能“一禁了之”的呼声，在立法条文中给予了充分考虑。

三是注重沟通协调，确保条例“能落地”。市人大常委会高度重视政府职能部门提出的意见，在充分尊重市政府对于部门职责分工的基础上，与市农业农村局、城管执法局充分沟通，吸纳合理的意见，对于未采纳意见及时说明，达成共识形成合力，确保条例“能落地”。